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Ação de improbidade e o prazo prescricional divergente



Por Noel Baratieri, advogado.


A prática de improbidade administrativa pode implicar aos sujeitos ativos aplicação de sanções de natureza sancionatória (multa, suspensão dos direitos políticos, proibição de contratar com o poder público, etc.) e ressarcitória (reparação de danos causados à Administração Pública). O presente artigo será restrito apenas à prescrição da ação civil pública para aplicação de sanções de natureza sancionatória.


Para a prática de um ato de improbidade administrativa podem concorrer ativamente agentes públicos, sejam estes agentes políticos, servidores públicos efetivos e comissionados, empregados públicos efetivos ou comissionados, e particulares, sujeitos de pessoas físicas ou jurídicas. Neste caso, para a consumação do ato ímprobo há a participação ativa e direta de agentes públicos e privados.


Há um prazo legal para os acusados de prática de improbidade administrativa ser acionados no Poder Judiciário. Na hipótese de envolvimento de diversos réus - agentes públicos e privados, a questão que se coloca é sobre o termo inicial do prazo prescricional para o ingresso de ação de improbidade administrativa. O início do lapso temporal é igual para todos (agente político, servidor efetivo ou comissionado e o particular)? Ou pode existir distinção quanto ao lapso temporal para cada espécie de réu? Esta é uma questão bastante importante, pois impacta diretamente o recebimento, ou não, da ação civil pública, para fins sancionatórios.


O entendimento firmado é no sentido de que o prazo prescricional deve ser contado individualmente, ou seja, de acordo com as condições subjetivas de cada réu. Neste sentido, o Superior Tribunal de Justiça – STJ decidiu que o “(...) O instituto da prescrição, que extingue a pretensão, em face da violação de um direito (art. 189 - Cód. Civil), tem caráter personalíssimo e, por isso, deve ser visto dentro das condições subjetivas de cada partícipe da relação processual. Não faz sentido, em face da ordem jurídica, a "socialização" na contagem da prescrição (STJ, AgRg no AREsp 472.062/RJ, Rel. Min. Olindo Menezes – Desembargador convocado do TRF 1ª Região, Primeira Turma, julgado em 8/9/2015, DJe 23/9/2015).


Portanto, o art. 23 da Lei 8.429/1992 não dá guarida à tese de que a prescrição deve ser aplicada coletivamente, a partir da saída do último réu do seu cargo. O prazo prescricional deve ser contado individualmente, de acordo com as condições subjetivas de cada réu.

Assim, para o agente político, o prazo prescricional quinquenal para ingresso com ação de improbidade administrativa inicia quando terminar o mandato eletivo. A partir deste evento – término do mandato – começa o prazo prescricional de 5 (cinco) anos, tudo conforme o disposto no art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992. Portanto, cessado o vínculo, abre-se o prazo prescricional de cinco anos para o ingresso de ação de improbidade para aplicação de sanções de natureza sancionatória.


Para os cargos ou empregos públicos comissionados, bem como as funções de confiança, o prazo prescricional para ingresso com ação civil pública é de 5 anos, com o termo inicial no primeiro dia após a cessação do vínculo. Encerrado o vínculo, abre-se, no dia seguinte, o prazo quinquenal para ingresso com ação civil pública. É a partir da exoneração do cargo comissionado/emprego público comissionado ou da função de confiança que inicia o curso do prazo prescricional, para eventualmente obter-se aplicação de sanções de natureza sancionatória.


Ainda que o servidor ou empregado comissionado integre, na ação civil pública por ato de improbidade administrativa, a relação processual em litisconsórcio com outro réu (agente político), o prazo prescricional será computado da cessação do vínculo dos agentes públicos comissionado, e não do término do mandato eletivo do agente político. Neste contexto, deve-se ressaltar que a ação poderia ter sido proposta contra cada um, isoladamente, em períodos distintos.


Para os servidores ou empregados públicos efetivos, o prazo prescricional para ingresso com ação civil pública por improbidade administrativa é aquele previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão. Assim, terá que ser examinada a legislação específica do ente federativo (União, Estado, Distrito Federal ou Município) ou da pessoa administrativa (administração pública indireta), para discernir e estabelecer o prazo prescricional previsto legalmente.


Já se o servidor ou empregado público estiver vinculado a Estado, Distrito Federal ou Município, o prazo prescricional deverá encontrar-se previsto nas respectivas leis específicas (estatuto dos servidores); ou, se for empregado público, o prazo prescricional deverá ser localizado no estatuto dos empregados públicos da pessoa administrativa empregadora.


No âmbito da União, a matriz prescricional aplicável é o disposto no art. 142 da Lei n. 8.112/90:


Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:

I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;

§ 1o O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido.

§ 2o Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações

disciplinares capituladas também como crime.

§ 3o A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente.

§ 4o Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção.


No caso de servidores públicos efetivos da União, o prazo prescricional é iniciado no momento em que o fato se torna conhecido. O conhecimento do fato pelas autoridades superiores implica a abertura do prazo prescricional para eventual acionamento pela prática de improbidade administrativa.


Há uma hipótese fática que merece uma especial análise jurídica: servidor é nomeado para cargo comissionado junto ao ente federativo com o qual mantém vínculo funcional efetivo. Na hipótese de cometer ato de improbidade administrativa durante o exercício de cargo comissionado, a questão que se coloca é qual a regra que se aplica: o prazo prescricional é computado a partir da cessação do vínculo comissionado (art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992) ou da previsão em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão (art. 23, II, da Lei n. 8.429/1992)? A Lei n. 8.429/1992 é omissa quanto a esta questão. Não há resposta à referida situação fática hipotética.


Desta forma, para solucioná-la é necessário realizar uma interpretação teleológica da norma legal: o art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992 associa o início da contagem do prazo prescricional ao término do vínculo temporário; já o inciso II do mesmo artigo não considera, para fins de aferição de prazo prescricional, o exercício de funções intermédias – como as comissionadas – desempenhadas pelo agente, sendo determinante apenas o exercício de cargo efetivo.


Então, exercendo cumulativamente cargo efetivo e cargo comissionado ao tempo do ato reputado ímprobo, há de prevalecer o primeiro para fins de contagem prescricional, pelo simples fato de o vínculo entre o agente e a Administração pública não cessar com a exoneração do cargo temporário. Portanto, o critério a ser seguido é o previsto no inciso II do art. 23 da Lei de Improbidade, ou seja, o prazo prescricional será aquele previsto em lei específica do ente público para faltas disciplinares puníveis com demissão.


Quanto aos agentes privados que praticam atos de improbidade administrativa, a Lei n. 8.429/1992 é completamente silente em ralação ao início do prazo prescricional. A referida norma legal silenciou-se acerca desta relevante questão jurídica.


No entanto, o Superior Tribunal de Justiça – STJ – pacificou entendimento no sentido de que em se tratando de ato de improbidade administrativa praticado por particular, juntamente com agentes públicos, o marco inicial prescricional quinquenal para a aplicação das penalidades corresponderá à data de desligamento dos agentes públicos.


É a ementa de julgado recente sobre o tema:


RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO ART. 535 DO CPC. INEXISTÊNCIA. PRAZO PRESCRICIONAL PARA PROPOSITURA DA AÇÃO CONTRA PARTICULAR QUE TENHA AGIDO EM CONLUIO COM AGENTE PÚBLICO. TERMO A QUO. ART. 23, I e II, da LEI N. 8.429/92.

(...)


2 – A compreensão firmada no Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que, nas ações de improbidade administrativa, para o fim de fixação do termo inicial do curso da prescrição, aplicam-se ao particular que age em conluio com agente público as disposições do art. 23, I e II, da Lei n. 8.429/1992. (STJ, AgInt no Recurso Especial n. 1.509.424-SP, Rel. Min. Francisco Falcão).


Assim, para a Corte Superior, incumbida de interpretar e uniformizar o sentido e o alcance da norma federal, o prazo prescricional inicia para o particular assim que ocorrer o desligamento do agente público. Se o particular estiver em conluio com agente político, a prescrição será consumada após 5 anos do término do mandato; se o particular estiver em conluio com servidor público comissionado, a prescrição será consumada após 5 anos do desligamento do servidor; se o particular cometer a improbidade administrativa em conluio com servidor efetivo, o prazo prescricional será regulado pela lei local que define a prescrição para aplicação da pena de demissão ao servidor infrator.


Portanto, a prescrição deve ser analisada para cada um dos agentes públicos ou privados, constituindo, assim, uma garantia individual conferida aos réus envolvidos. Este regramento jurídico não implica qualquer ofensa ao Princípio da Isonomia: como os vínculos funcionais são diversos (agentes políticos, servidores efetivos e comissionados), é juridicamente viável que os prazos prescricionais sejam distintos para cada réu acionado judicialmente.

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